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政策法规

未成年人保护十大事件评选结果

(2011.6——2012.6)

  全国律师协会未成年人保护专业委员会作为全国律协推进中国律师参与未成年人保护工作的专业委员会,在2010年、2011六一国际儿童节来临之际开展了“中国未成年人保护十大事件”评选活动,并将评选出的十大事件向社会发布,引起了广泛关注。2012年六一儿童节来临前夕,我们第三次对2011年6月-2012年5月期间国家出台的未成年人保护政策和具有重大社会影响的未成年人案件进行了梳理,成立由儿童保护专家、媒体记者、未成年人保护专业委员会主任会议组成的评选组,选出了近一年来未成年人保护领域的十大事件。这十大事件中,既有体现未成年人保护事业进一步发展的法律、政策,也有倍受关注的未成年人案件。希望具有典型性的十大未成年人保护事件评选能够进一步推动中国未成年人保护事业的发展。

 

  1.刑事诉讼法修正案增加未成年人刑事案件诉讼程序专章

  2012年3月14日修正后的《中华人民共和国刑事诉讼法》正式发布,在第五编特别程序中专门增加未成年人刑事案件诉讼程序专章,共十一条,对办理未成年人刑事案件的方针、原则、诉讼环节的特别程序作出规定,初步构建了我国未成年人刑事诉讼程序的基本框架。其主要内容包括“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则、法律援助制度、社会调查制度、严格限制适用逮捕措施、羁押未成年人的三分别制度(分别关押、分别管理、分别教育)、合适成年人参与制度、附条件不起诉制度、不公开审理制度、犯罪记录封存制度等。

  点评:

  未成年人刑事案件诉讼程序专章的设置对于我国少年司法制度建设具有重大的意义,专章的设置将大大提高我国未成年犯罪嫌疑人、被告人司法保护的力度,尤其是将大大提高未成年人犯罪嫌疑人、被告人司法保护的平等性。

 

  2. 校车事故促《校车安全管理条例》出台

  2011年11月16日上午9点40分左右,甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇下沟砖厂门口,一辆大翻斗运煤货车与正宁县榆林子小博士幼儿园学生接送面包车相撞,事故造成20人死亡,发生事故的校车核载9人,但实载却达到64人。

  由于“夺命校车”事故频发,2011年11月27日,温家宝总理在第五次全国妇女儿童工作会议上指出,国务院已经责成有关部门迅速制订校车安全条例。2012年3月,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《校车安全管理条例(草案)》,要求校车通行优先。4月10日,《校车安全管理条例》发布,载有学生的校车享有路上“优先权”,可在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶。高中生上下学不纳入校车服务范围,幼儿入园也以保障幼儿就近入园和由家长接送为原则。

  点评:

  校车事故频发,源于孩子们上学路途趋远,上下学交通风险增大,要从源头上减少学生上下学交通风险,应当切实贯彻《义务教育法》关于保障学生就近入学,以及设置寄宿制学校保障居住分散学生入学的规定,就近入学原则是农村义务教育布局一个根本性的指导原则。《校车安全管理条例》在对校车路权、校车要求及惩处细则等方面,也均有所突破,这些都值得欣喜,但是最关键的问题是如何确保《校车安全管理条例》不折不扣得到落实,条例内容亟需相关制度配套跟进,例如条例规定,“县级以上人民政府应当采取措施……为需要乘车上下学的学生提供方便”,具体采取哪些措施,如何落实,需要有关部门及时制定政策。只有保证执行到位,配套制度和配套设施及时跟进,管理和权责明确,才能让《校车安全管理条例》具有法律的权威和刚性,让条例能够真正为学生上下学保驾护航,避免校车事故的悲剧发生。

 

  3.国务院颁布《中国儿童发展纲要(2011——2020)》,儿童保护工作进入新阶段

  2011年7月30日,国务院颁布《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》,它规定了中国政府儿童发展事业的新目标和新举措,是今后十年中国政府全面推动儿童权利保护工作的基础性文件,标志着保护儿童工作进入新的阶段。新纲要从儿童健康、教育、福利、社会环境及法律五个方面制定了明确的目标与策略,对儿童保护事业中涉及到这五个领域的发展起到了提纲挈领的指导作用。新纲要对儿童发展相关的核心要素提出了更高的要求。另外,新纲要在发展策略制订上也更为具体和完善,在宏观政策引导之上附加了事务操作指导。

  点评:

  新儿纲与以往不同,将儿童优先原则与儿童最大利益原则作为儿童保护工作的基本原则并列进行了规定和表述,这两大原则写进国家儿童事业发展的新纲要,可以更有力地推进儿童权利在政策制定、立法、司法以及社会生活中的主流化,更有利于儿童权利的实现。

  新儿纲在原来4个主要规划领域(健康、教育、社会环境、法律)的基础上,增加了一个新领域,即“儿童与福利”。新儿纲提出:“扩大儿童福利范围,推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变。”这样,国家福利的指向就开始从以特殊困境下的儿童向所有儿童转变,针对所有儿童的福利制度也有望在新的10年内得以建立。

  新儿纲的制定和实施,必将在未来十年推动我国儿童保护事业不断取得新成就。

 

  4. 国务院办公厅发布《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》,民政部等八部门联合开展“接送流浪孩子回家”专项行动

  2011年8月,国务院办公厅发出《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》,在措施中要求实行主动救助保护,加大打击拐卖未成年人犯罪力度,帮助流浪未成年人回归家庭,成立流浪未成年人救助保护中心,开展流浪未成年人教育矫治工作,强化源头预防和治理,在工作机制上建立民政部牵头的部际联席会议制度。为贯彻落实该意见精神,2011年12月,民政部、中央综治办、教育部、公安部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、卫生部发布《关于在全国开展“接送流浪孩子回家”专项行动的通知》,决定从现在起至2012年底,在全国联合开展以“保护儿童,告别流浪”为主题的“接送流浪孩子回家”专项行动。

  点评:

  作为社会特殊群体,流浪儿童的救助、保护和管理长期以来一直倍受社会关注,国务院的《意见》建立了以政府为主导的政府、社会、个人多元主体共同求助的制度,并且进一步强化了政府的救助责任。“接送流浪孩子回家”的专项活动对于有效保护流浪儿童权益,帮助他们回归家庭、回归社会,将起到积极作用。

  开展救助保护流浪未成年人工作,更要注重源头预防和治理,各地政府只有将义务教育、职业教育、社会保障和扶贫开发等政策落在实处,才能防止未成年人因生活贫困、灾病致贫等原因外出流浪乞讨。同时政府要通过支持、帮助、干预等方式帮助和监督家庭更好履行未成年人监护职责,让未成年人尽可能在家庭环境下健康成长,才是治本之策。

 

  5.免费午餐计划促进政府决策

  2011年4月,邓飞等五百多位记者、国内几十家主流媒体,联合中国社会福利教育基金会发起“免费午餐”的公募计划,倡议为贫困学童提供免费午餐。2011年10月,国务院决定启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”:中央每年拨款160多亿元,按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助,普惠680个县市、约2600万在校学生。

  点评

  “免费午餐”短短6个月的实践就赢得了国家普惠政策的出台,从“免费午餐”到“农村义务教育学生营养改善计划”,虽然名称不同,但是内容是一致的,都是每个孩子每天中午3元钱。至此,在儿童免费午餐的问题上,政府与民间探索实现了良性互动,“免费午餐”模式对公益行动者是一个鼓舞。

 

  6.佛山女童小悦悦遭碾压18路人无人援手案

  2011年10月13日,2岁的小悦悦在佛山南海黄岐广佛五金城相继被两车碾压,7分钟内,18名路人路过但都视而不见,漠然而去,最后一名拾荒阿姨陈贤妹上前施以援手,引发网友广泛热议。2011年10月21日,小悦悦经医院全力抢救无效死亡。2011年10月23日,广东佛山280名市民聚集在事发地点悼念小悦悦,宣誓“不做冷漠佛山人”。2011年10月29日,没有追悼会和告别仪式,小悦悦遗体在广州市殡仪馆火化,其骨灰将被带回山东老家。

  点评

  小悦悦事件发生后,人们更多的是谴责路人的冷漠,但更值得深思的是,在这起交通事故的背后折射出的我国未成年人保护工作中存在的问题,一是我国《未成年人保护法》强调“保护未成年人是全社会共同责任”的理念还是停留在口号上,还没有落实到具体的意识层面和制度层面。二是未成年人保护法规定对侵犯未成年人合法权益的行为,任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。但没有进行义务性的规定,立法道德化加之人们缺乏保护意识,从而使这个重要条款形同虚设。三是监护人的责任意识有待加强,孩子的健康和安全,需要家长尽到监护义务。

 

  7.陕西村镇干部轮奸12岁少女被定性为嫖宿幼女

  2011年9月,陕西略阳一所中学12岁的初一女生,被本校初三学生高某带出后,在宾馆内开房。2011年9月18日,略阳县郭镇西沟村原村支书魏某在宾馆内与该女生发生了性关系,10月11日晚,郭镇两名干部在酒店内与这名12岁女孩先后发生性关系。该县20岁的程某伙同县一所中学的初三女生高某和15岁的王某,在学生中物色合适的介绍卖淫目标,其从中收取中间费。当地公安局认为,犯罪嫌疑人对对方未满14周岁的了解情况、对方是否自愿、有无收取钱财,这些涉及到对案件的定性。2011年10月28日,该县公安局以嫖宿幼女罪将魏某(原西沟村村支书)、赵某(原郭镇干部)、蒋某(原郭镇干部)、孙某(农民)、林某(十天高速某施工队负责人)、赵某(农民)刑事拘留,以介绍卖淫罪将程某刑事拘留。

  点评:

  贵州省习水县多名公职人员嫖宿幼女案曾经引起了社会的高度关注,很多法律专家呼吁取消嫖宿幼女罪,一并按强奸罪论处,因为设置这个罪名不利于对未成年人的保护。然而同样的案情却在不同地区相继上演,遗憾的是法律竟为这类恶性案件开了宽大之门。

  法律规定,凡与不满十四周岁幼女发生性关系的,均将收到刑事处罚。但其中分为两种刑罚,一种是嫖宿幼女罪,处五年以上有期徒刑,并处罚金;一种是奸淫幼女的,以强奸罪论处,从重处罚,最高刑可判处无期徒刑或死刑。奸淫幼女的行为与嫖宿幼女的行为两者实质上并无不同。《刑法》之所以规定奸淫幼女罪,目的是为了保护幼女的身心健康,因而对与幼女发生性关系的行为予以严惩,不能因为犯罪分子支付了金钱另当别论。奸淫幼女的行为完全可以包括嫖宿幼女,但目前《刑法》却规定了两个不同罪名,并且给更为恶劣的与幼女发生性关系的恶性案件留出了从宽的口子。

  因此,不管是从法律规定的矛盾来看,还是从实践中此类案件的多发性和打击行为人、保护幼女所需要的力度看,都应取消《刑法》规定的嫖宿幼女罪,对于嫖宿幼女的行为一律以强奸罪从重处罚。

 

  8.《中国留守儿童日记》引发思考

  2012年2月,贵州省安龙县万峰湖镇毛草坪小学26个平均年龄只有9岁的留守儿童,用他们的220篇日记、21幅画、12封写给爸爸妈妈的信,汇聚成书——《中国留守儿童日记》。这本书的作者,不是中国留守儿童之痛的旁观者、俯瞰者、恻隐者,他们是当事人、亲历者,因此,无论对于社会上关爱留守儿童的大众或者是教育机构,甚或是政府机关,这本书都提供了一个直面、了解这个特殊群体的窗口。该书出版后,迅速引起巨大反响,留守儿童们生活的真实状况值得我们每一个人去关注,然后将关注化为实际的力量。

  点评

  根据全国妇联调查数据,全国留守儿童人数约为5800万。留守儿童群体当中普遍存在的物质匮乏、亲情缺失、失学严重、安全隐患、心理压抑、沾染不良行为等等现象,日渐成为转型时期的中国不可回避的严肃课题,引起社会各界广泛关注。

  中国留守儿童问题的产生有着深刻的社会背景,为了更好地保护留守儿童的权益,建议从以下方面采取措施,一是加快农村发展,促进农民就近就业。二是农民工流出地政府应加大对农民工家庭的保护力度,尤其是对留守儿童的保护力度。三是农民工流入地政府应加大对进城务工子女在教育等方面的服务力度,从源头上减少留守儿童现象。

 

  9.广州7岁女童饥饿跳楼觅食案

  7岁的女童彤彤(化名)家住广州碧桂园,可这富裕的家庭却没给她一个幸福的童年。3岁父母离异,跟父亲继母生活,长期被关在阳台,饿成皮包骨。2011年7月6日晚,不堪忍受饥饿的她沿着墙体逃下地面,跑到便利店偷饼干吃。被发现后,居委会、妇联和爱心业主,将彤彤送到了番禺救助站,而救助站只能住10天,10天之内必须决定彤彤的去向,而她的监护人是生父,很有可能被送回受虐待的家庭。令人心寒的是,她的父母竟然玩“失踪”,其父亲在电话中竟怒称“没有这个女儿”。最终在舆论的压力下,生父和继母放弃了监护权,香港籍的生母将彤彤接到自己身边。

  点评

  这一事件暴露出我国在儿童保护制度方面存在的两个问题:一方面由于缺少对监护人伤害儿童的报告义务,导致儿童在家庭中受到伤害的案件很难被发现;另一方面体现了行政机关和司法机关对这类问题家庭缺乏及时有效的监督和干预。

  全社会尤其是政府部门应该意识到,孩子不仅是家庭的,也是国家的。政府要对孩子在家庭中的成长状态负起责任。在家庭养育孩子有困难或监护出现问题时,政府要通过福利体系提供支持。在父母侵害孩子权益时,要给予有效干预,对于父母严重侵害孩子合法权益屡教不改的,或特别恶性的父母残害孩子的案件,要建立可操作的刑事责任追究制度和监护资格撤销制度。只有这样,才能有效避免这类案件再次发生。

 

  10.中学生偷换升旗仪式演讲稿抨击教育制度

  “这种变味的教育,学了能有什么用呢?就是考上大学能如何?找到工作又如何……”“我们不是机器,即使是机器,学校也不该把我们当成追求升学率的工具!”这样内容犀利的言辞,不是出现在辩论赛上,而是一名中学生在3000多名师生众目睽睽之下的激情演讲。2012年4月9日上午,江苏省启东市汇龙中学举行升国旗仪式,一名高二学生在国旗下发表讲话时,将之前老师“把关”过的演讲稿,悄悄换成另外一篇抨击教育制度的文章。5分钟的演说中,这名学生“慷慨陈词”,表达自己对现行升学和教育制度的不满,抨击父母强加给自己的所谓理想,学校没有让这名学生停止演讲,坚持让他讲完,事后对其进行了批评教育。

  点评:

  我们在为这名中学生的勇气叫好,为学校并未因此而恼羞成怒或严厉处分感到欣慰时,不禁要问,教育的目的是什么?《儿童权利公约》第29条指出:教育目的是充分发展儿童的个性和才智,培养儿童成为生活积极的成人,培养儿童对父母、基本人权、自然环境及自己与他人的文化及民族习惯的尊重。应试教育束缚了孩子的个性,我们应当对教育进行反思。

 

  未成年人保护十大事件的梳理既体现了未成年人保护领域的重大进步,也反映未成年人保护事业面临的挑战。对于存在的问题,除了严格执法外,必须更新理念,完善法律政策并落实到具体工作层面。

  希望此项工作能够促进未成年人保护制度的完善,加强社会对未成年人合法权益的尊重。


 

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